Z. Zeitschrift Marxistische Erneuerung Nr. 67, September 2006 - http://zeitschrift-marxistische-erneuerung.de/topic/50.ausgabe-67-september-2006.html

Machtverschiebung zugunsten der großen Schwellenländer?

Neue Akteurskonstellationen in der Doha-Runde der WTO

Christina Deckwirth

„Das langsame Scheitern der WTO“ – so titelte die tageszeitung am 3.7.2006 aus Anlass des erneuten Zusammenbruchs der Welthandelsgespräche während des Allgemeinen Rates der WTO in Genf. Es wird bereits gemutmaßt, die aktuelle Verhandlungsrunde, die Doha-Runde, könnte die letzte WTO-Runde sein[1] – vorausgesetzt sie kommt überhaupt zum Abschluss. Die krisenhaften Verhandlungsprozesse hängen vor allem mit dem Aufstieg der großen Schwellenländer zu entscheidenden Akteuren in den WTO-Verhandlungen zusammen. Dies gilt insbesondere für Brasilien und Indien, die sich im Rahmen der G-20 als machtvolle Opposition zu den USA und der EU erwiesen haben.

Entwicklungsländer als lautstarke Akteure in der Welthandelspolitik sind kein gänzlich neues Phänomen. Brasilien und Indien nahmen bereits innerhalb des GATT eine Führungsrolle ein. Was zeichnet also die neue Stärke der Entwicklungs- und Schwellenländer in der WTO aus? Um das Neuartige der derzeitigen Akteurskonstellation in der WTO zu erläutern, ist ein Rückblick auf die Rolle der Entwicklungsländer in vorherigen Welthandelsrunden erforderlich: Wie und in welchem Kontext konnten Entwicklungs- und Schwellenländer ihre Interessen organisieren und umsetzen? Dieser Aufsatz unterscheidet vier Phasen der Interessensartikulation. Bereits in vorherigen Perioden hatten Schwellenländer eine eigenständige Agenda verfolgt. Diese wurde allerdings durch strukturelle Umbrüche sowohl auf transnationaler als auch auf nationaler Ebene zunehmend hegemonial eingebunden. Das erneute Auftreten Brasiliens und Indiens – gemeinsam mit China und Südafrika – als mächtige Akteure der Doha-Runde findet nun in einer Zeit statt, in der sich zwar globale Ungleichheiten verfestigt haben, aber auch erste Ansätze neuer und emanzipatorischer Süd-Süd-Kooperationen entstehen. Die Macht der Schwellenländer wird zumindest dazu führen, dass die äußerst radikale Agenda der WTO, die Beginn der 1990er Jahren entstand, kaum in vollem Maße in den nächsten Jahren durchgesetzt werden kann.

Welthandelspolitik als Aushandlungsprozess –
eine Periodisierung

Im Anschluss an die materialistische Staatstheorie kann das GATT bzw. die WTO als eine Verdichtung gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse „zweiter Ordnung“ betrachtet werden (Poulantzas 1978/2002; Brand/Görg 2003: 222ff). Auf der internationalen Ebene ringen verschiedene Kräfte um Vorherrschaft: Zum einen artikulieren sich diese – vermittelt durch einen nationalen Aushandlungsprozess – durch die Verhandlungsführer der Nationalstaaten in den beiden Foren. Eine Verschiebung nationaler Kräfteverhältnisse, etwa ein Regierungswechsel, kann somit weit reichende Auswirkungen auf internationale Verhandlungen nach sich ziehen. Zum anderen wirken aber auch transnationale Kräfte, wie Elitennetzwerke, soziale Bewegungen oder andere internationale Institutionen auf die Welthandelsgespräche ein. Die Besonderheit der internationalen Ebene gegenüber der nationalen ist die Abwesenheit eines zentralen und demokratisch legitimierten Gewaltmonopols. So können sich auf der internationalen Ebene Machtverhältnisse häufig in viel unmittelbarerer Weise durchsetzen. Andererseits sind internationale Prozesse leichter zu blockieren als nationale Prozesse, da eine Durchsetzungsmacht auf internationaler Ebene fehlt (Brand/Görg 2003: 223). Aushandlungsprozesse in internationalen Organisationen können demnach als Seismographen für die Entstehung einer neuen Weltordnung fungieren.

Das GATT und die WTO haben nun als Vertragswerk bzw. als internationale Organisation spezifische Merkmale, die das Aushandlungsfeld der internationalen Handelspolitik maßgeblich strukturieren. Zunächst ist dabei die Abkehr von der Regulierung des Welthandels durch stetigen Zollabbau bis hin zum WTO-Regime zu berücksichtigen: Als „Quasi-Weltwirtschaftsverfassung“ (vgl. Barrow 2005) verhandeln die WTO-Mitgliedsstaaten nicht mehr allein über Zollabbau einzelner Produkte, sondern schaffen einen Wettbewerbsrahmen, der weit mehr als nur den grenzüberschreitenden Handel umfasst. Diese Funktionsverschiebung hat Rückwirkungen auf nationale Akteure, deren Handlungsspielräume durch WTO-Regelungen gleichsam mitgestaltet werden. Bedeutsam für den Prozess des Aushandelns und der Artikulation sozialer Kräfteverhältnisse sind zudem die Verhandlungsstrukturen und die Formen der Entscheidungsfindung. Obwohl immer wieder als „rules-based organisation“ gepriesen, beruhen die Aushandlungsprozesse der WTO im wesentlichen auf „power bargaining“. Zwei Normen stellen jedoch Interventionsmöglichkeiten für relativ schwache Staaten her, ihre institutionelle Macht effektiv einzusetzen und damit ein reines „power bargaining” zu dämpfen (vgl. Wolfe 2006: 7):

a) Das Konsensprinzip der WTO kann zwar formell durch Abstimmungen nach dem Mehrheitsprinzip ergänzt werden. Dies wird jedoch de facto nicht eingesetzt. In der Praxis verhandeln die WTO-Mitgliedsstaaten so lange, bis kein Land eine deutliche Ablehnung äußert. Dies hat zur Folge, dass Konflikte im GATT bzw. in der WTO zu langjährigen Verzögerungen führen können. Dies war in der Uruguay-Runde (1986-1994) sowie der aktuellen Doha-Runde (seit 2001) der Fall.

b) Das Prinzip des Single Undertaking sieht vor, dass alle Verträge, die in der WTO getrennt verhandelt werden, am Ende einer Runde en bloc verabschiedet werden.[2] Blockaden im Bereich Dienstleistungen werden demnach beispielsweise als Druckmittel („bargaining chip“) für Verhandlungen im Bereich Landwirtschaft eingesetzt.

So können nationale Verhandlungsführer innerhalb der WTO-Verhandlungen auf zwei Machtressourcen zurückgreifen: der „power to block consensus“ durch Konflikt sowie der „power to influence“ durch Kooperation (ebd: 7). Im Anschluss an Görg (2003) werden in dieser Untersuchung GATT/WTO-Verhandlungen verstanden als „eine Dialektik von Konflikt und Kooperation, die allerdings durch die jeweilige Macht der Akteure entscheidend geprägt ist.“ Welche Machtressource und welche Form der Aushandlung sich in welcher historischen Konstellation durchsetzen, hängt jeweils von transnationalen und nationalen Kräfteverhältnissen und ihrer Verdichtung „zweiter Ordnung“ im GATT bzw. in der WTO ab.

Phase 1: Die selbstbewusste Peripherie:
UNCTAD versus GATT (1960er und 70er Jahre)

Die aktive Rolle der Entwicklungsländer in Welthandelsfragen reicht bis in die 1960er Jahre zurück. Allerdings hat sich das institutionelle Setting seitdem stark verändert. So wurde das GATT (1947-1994) als Vorläufer der WTO zunächst fast ausschließlich von Industrieländern gegründet. Es diente dazu, den Austausch zwischen den reichen Ländern zu fördern und die Nachkriegsordnung durch eine schrittweise und regulierte Öffnung der Weltmärkte zu stabilisieren. Das GATT war damit ein zentrales Instrument zum Ausbau und zur Förderung eines „embedded liberalism“ (Ruggie 1982) in den Industrienationen nach dem Zweiten Weltkrieg. Entwicklungsländer waren dagegen kaum an den Aushandlungsprozessen im GATT beteiligt. Dafür lassen sich vier Gründe benennen (vgl. Cohn 2002: 17): Erstens waren Entwicklungsländer nur zu einem sehr geringen Ausmaß in das Handelsregime der Nachkriegszeit integriert. Dies ist vor allem auf ihre geringe Zahl zurückzuführen, da viele heutige Entwicklungsländer noch Kolonien waren. Zweitens verfolgten sie selbst eher protektionistische Interessen, um ihre eigenen Märkte zu schützen. Ihre Erwartungen an und ihre Kapazitäten für den Weltmarkt waren gering. Drittens waren die Bereiche, die sich mit den wirtschaftlichen Interessen der Entwicklungsländer am ehesten hätten decken können, aus dem Regelungsumfang des GATT ausgeklammert. Dies gilt vor allem für den Textil- und Landwirtschaftssektor. Viertens schließlich verfolgten Entwicklungsländer ab den 1960er Jahren – im Zuge der Dekolonialisierung – ihre eigenen Entwicklungswege. So war Brasiliens Wirtschaftspolitik in den Nachkriegsjahrzehnten durch die Importsubstituierende Industrialisierung (ISI) geprägt. Die brasilianische Regierung Goulart unterstützte die G-77 durch erste Süd-Süd-Koalitionen, die etwa 1963 im Acordo Internacional do Café, einem internationalen Produktionskartell zur Kontrolle des Kaffeepreises, mündeten. Indien unter der wohlfahrtsstaatlichen Regierung Nehru profilierte sich auf internationaler Ebene als Gründer der Bewegung der Blockfreien Staaten, während innerhalb des Landes der Industrialisierungsprozess und die „Grüne Revolution“ im Agrarsektor zu bedeutenden Staatsprojekten wurden. Die eigenständige Rolle der Peripherie verdichtete sich bereits im Jahr 1964 mit Gründung der G-77 sowie der UNCTAD. Mit letzterer Institution schufen sich die Entwicklungsländer eine Art Gewerkschaft der Entwicklungsländer als Gegenforum zum OECD-dominierten GATT.

Die Auseinandersetzung um faire Handelsregeln zwischen Nord und Süd verlief in den 1960er und 1970er Jahren weniger innerhalb des GATT als vielmehr zwischen UNCTAD/G-77 auf der einen und GATT/OECD auf der anderen Seite. Ergebnisse dieser „power to influence“ außerhalb des GATT waren z.B. der Abschluss verschiedener Rohstoffabkommen sowie die Einrichtung des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) mit zoll- und quotenfreiem Marktzugang für Exportprodukte aus Entwicklungsländern in die OECD-Länder.[3]

Phase 2: Ein letztes Aufbäumen in der Umbruchsphase:
Die Vorbereitungen zur Uruguay-Runde (1980-1986)

Erst seit der Wirtschaftskrise 1973-75 wurden Entwicklungsländer zunehmend in den Weltmarkt integriert. Dieser Prozess wurde durch die Schuldenkrise der 1980er Jahre, die Bedarf an Devisen mit sich brachte, und die darauf folgenden Strukturanpassungsmaßnahmen durch IWF und Weltbank, die Entwicklungsländer auf Exportorientierung umstrukturierten, vorangetrieben. Das Modell der Importsubstitution sowie die nationale Wirtschaftsförderung galten mit Beginn der Schuldenkrise als gescheitert. Brasilien geriet in den 1980er Jahren in eine tiefe Wirtschaftskrise. Auch Indien war von der Schuldenkrise betroffen. Erst diese Krisenkonstellation brachte die Phase der eigenständigen Aktivität und des selbstbewussten Auftretens der Peripherie außerhalb des GATT zum Erliegen.

Unter dem Eindruck der Wirtschaftskrise und der zunehmenden Integration vieler Entwicklungsländer in den Weltmarkt verlor nicht nur ihr gemeinsames Leitbild der Neuen Weltwirtschaftsordnung an Bedeutung, sondern auch ihre Interessensvertretung in Form der UNCTAD. Die wachsende Exportorientierung äußerte sich in Forderungen nach Marktzugang in den Bereichen Textilien und Landwirtschaft. Diese verlagerten sich zunehmend auf das GATT als einzig wirkungsmächtiger Institution in Handelsfragen und führten zu Konflikten (Cohn 2002: 155).

Brasilien und Indien taten sich in den Vorbereitungen zur Uruguay-Runde in den frühen 1980er Jahren als die Zugpferde bei der Organisation neuer Entwicklungsländerkoalitionen innerhalb des GATT hervor. Brasilien – noch unter dem Eindruck der schweren nationalen Wirtschaftskrise – und Indien – unter der sozialistischen Regierung Indira Gandhi – bildeten damals eine G-2 (Abreu 2001: 104, zit. nach de Oliveira 2005: 226) innerhalb einer Koalition von zehn Ländern, der G-10 (Drake/Nicolaïdis 1992: 66, vgl. Narlikar/Tussie 2004: 957f).[4] Dieses Bündnis setzte sie sich vor allem gegen die Aufnahme des Dienstleistungssektors in die Agenda einer neuen Verhandlungsrunde ein. Gründe für die ablehnende Haltung waren neben ökonomischen Bedenken auch strategischer Natur. Die G-10 forderte die prioritäre Behandlung der Themen Textilien und Landwirtschaft (v.a. tropische Produkte) statt der Aufnahme neuer Themen, da sie in diesen Bereichen Exportchancen ausmachten. Auf der GATT-Ministerkonferenz im Jahr 1982 verweigerte die G-10 die Aufnahme von Verhandlungen über Dienstleistungen innerhalb des GATT. Unterstützt wurde sie dabei auch von der UNCTAD, die kurz vor dem Ministertreffen ein Dokument veröffentlichte, das vor den ökonomischen Auswirkungen eines liberalisierten Dienstleistungsmarktes auf Entwicklungsländer warnte (UNCTAD 1985, zit. nach Cohn 2002: 146). Entgegen dem Wunsch der USA konnte die Ministerkonferenz damit nicht die Weichen für die ausstehende neue Verhandlungsrunde stellen. Das GATT geriet damit in eine tiefe Krise, die sich bis zum GATT Ministertreffen 1984 fortsetzte (Cohn 2002: 153).

Der Widerstand Brasiliens und Indiens wurde allerdings kurz vor Beginn der Uruguay-Runde durch verschiedene Veränderungen gebrochen: Auf der Ebene der GATT-Verhandlungen gerieten die G-10 um Brasilien und Indien, durch eine Teile-und-Herrsche-Strategie der USA, aber auch durch die neue Gruppe der LDCs (Least Developed Countries), unter Druck. Brasilien und Indien wurde vorgeworfen, zu radikale Positionen zu beziehen, die nicht im Einklang mit den Interessen anderer GATT-Vertragspartner stünden. Zudem sah die Mehrheit der Entwicklungsländer, insbesondere die LDCs, ihre Forderung nach Marktzugang nicht mehr durch die oppositionelle G-10 repräsentiert (ebd.). Schließlich ergaben sich neuartige Koalitionen in den GATT-Verhandlungen. Das Ergebnis der GATT-Ministerkonferenz in Punta del Este im Jahr 1986, das die Uruguay-Runde einleitete, beruhte schließlich auf dem Vorschlag einer Koalition kleinerer und kooperativ gesinnter OECD-Staaten und Entwicklungsländer unter der Führung von Kolumbien und der Schweiz, der so genannten „Café au lait“-Gruppe (Cohn 2002: 170). Neben Dienstleistungen wurden die Themen geistige Eigentumsrechte und Investitionen, aber auch Textilien und Landwirtschaft auf die Verhandlungsagenda gesetzt. Der Bereich Dienstleistungen – so der Kompromiss, der auf einem Vorschlag der EG beruhte – sollte allerdings als Zugeständnis gegenüber Indien und Brasilien außerhalb des GATT verhandelt werden. [5]

Dieses Ergebnis lässt sich jedoch nicht allein durch die Verhandlungsdynamik im GATT erklären. Die Konstellationen im GATT beruhten auf transnationalen und nationalen Entwicklungen: Zwar hatten sich damals weder in Brasilien noch in Indien neoliberale Kräfte auf Regierungsebene durchgesetzt. Dies gilt allerdings nicht für zahlreiche andere Länder wie Südafrika oder Chile, in denen bereits Regierungen die Wirtschaft bereitwillig dem Weltmarkt öffneten. Zudem waren Mitte der 1980er Jahre zahlreiche Entwicklungsländer – darunter Brasilien und Indien – im Zuge der Schuldenkrise wirtschaftlich angeschlagen. Nachdem ihre eigenen Foren geschwächt waren, erschienen kooperative Arrangements zwischen Nord und Süd als einziger Ausweg, um Zugeständnisse durchzusetzen. Aus diesen Widersprüchen zwischen der oppositionellen Haltung einiger Länder wie Brasilien und Indien, der Einbindung schwächerer Entwicklungsländer sowie weltwirtschaftlichen Umbrüchen ergaben sich im Vorfeld und in der Uruguay-Runde Verzögerungen und neue Akteurskonstellationen. Es existierten Widersprüche zwischen ersten kooperativen Einbindungen in die GATT-Verhandlungen und dem Versuch, jeglichen Konsens innerhalb des GATT zu blockieren. Dies spiegelt sich auch im Ergebnis der Vorbereitungsphase wider: So wurden die OECD-Themen Dienstleistungen und intellektuelle Eigentumsrechte aufgenommen, gleichzeitig aber auch die Entwicklungsländer-Themen Agrar- und Textilhandel. Die Grundsteine für die Gründung der WTO in ihrer heutigen Form waren damit zwar gelegt, die Ausgestaltung der Verhandlungsgegenstände war zu Beginn der Runde allerdings noch offen.

Phase 3: Pragmatische Allianzen und kooperative
Einbindung: Die Uruguay-Runde (1986-1994)

Die Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) fielen genau in jene Zeit, als die strukturellen Umbrüche der Weltwirtschaftsordnung gänzlich zum Durchbruch gelangten: die Entstehung internationaler Produktionsnetzwerke, der Höhepunkt der Schuldenkrise, die Ölkrise sowie die Durchsetzung der Ideologie des „Washington Consensus“ (Williamson 1990). In den 1990er Jahren setzten sich schließlich auch in Brasilien und Indien, d.h. in den wenigen bislang noch eigenständigen Akteuren innerhalb des GATT, neoliberale Kräfte durch. Dies lässt sich am Wahlsieg der liberalen Regierung Collor de Mello in Brasilien (1990-1991) festmachen. In den frühen 1990er Jahren folgte die neoliberale Umstrukturierung durch Privatisierungen, Marktöffnungen und eine Ankopplung der Währung an den Dollar (Schmalz/Fuchs 2005: 8). So wandelte sich auch Brasiliens Rolle in den GATT-Verhandlungen in der zweiten Hälfte der Uruguay-Runde von einer oppositionellen Ausrichtung hin zum kooperativen Pragmatismus (Draper/Sally: 6). Auch Indien wandte sich ab 1991 unter der Regierung Rao endgültig vom wohlfahrtsstaatlichen Wirtschaftsmodell ab und setzte Liberalisierungs- und Privatisierungsprogramme durch.Die indische Regierung behielt aber anders als Brasilien ihre grundsätzliche Skepsis gegenüber den GATT-Verhandlungen bei (ebd.: 6; Nalikar 2006: 62ff).

Gleichzeitig setzte sich auch während der Uruguay-Runde die Ausdifferenzierung der Entwicklungsländer fort. So erfuhren die ostasiatischen Tigerstaaten sowie die OPEC-Ländern in den 1980er Jahren ein enormes Wirtschaftswachstum, während für die ärmsten Länder im subsaharischen Afrika oder Mittelamerika die neue Kategorie der LDCs entstanden war. Ein Ausdruck dieser Interessensdivergenz war die Entstehung neuer Verhandlungsgruppen während der Uruguay-Runde. Quer zur Achse Nord-Süd bildeten sich 1986, d.h. im ersten Jahr der Uruguay-Runde, gleich zwei neuartige Allianzen heraus: Die „De La Paix Gruppe“, bestehend aus kleineren und mittleren OECD- und Entwicklungsländern, übernahm als Fortsetzung der „Café au lait“-Koalition die Funktion eines Schlichters in den Welthandelsgesprächen. Sie drängte auf den Ausbau eines regelbasierten multilateralen Handelssystems und auf die Kompromissbereitschaft der mächtigen Akteure (Cohn 2002: 189; 223). Die zweite wichtige Neugründung war die Cairns Gruppe, die die größten agrarexportierenden Länder wie Australien, Kanada und Neuseeland auf Seiten der OECD-Länder sowie u.a. Brasilien, Indien, Südafrika, Argentinien und Chile auf Seiten der Entwicklungsländer vereinte. Ihre Forderungen richteten sich ausschließlich auf den Agrarbereich, d.h. auf Marktzugang für ihre Exporte sowie die Senkung von Subventionen. Neben diesen beiden Nord-Süd-Koalitionen wurde die Uruguay-Runde jedoch im Wesentlichen von der Quad (USA, EU, Kanada, Japan, Gründung 1982) gesteuert – mit Rückendeckung der OECD als ideologischem Wegbereiter und unterstützender Forschungsinstitution. Nach C. Fred Bergsten, Leiter des Institute of International Economics, funktioniere das GATT „durch vermittelte Übereinstimmung, die – um die Wahrheit zu sagen – von den Vieren, von der Quad-Gruppe, den Vereinigten Staaten, Japan, der Europäischen Union und Kanada, gemanagt werden [...]. Diese Länder müssen ihre Zustimmung geben, wenn gewichtige Entscheidungen anstehen“ (zit. nach Bello 2005: 51). Die Entwicklungsländer waren zwar mittlerweile allein aufgrund ihrer wachsenden Zahl sichtbare Akteure in den GATT-Verhandlungen geworden. Doch ihre Rolle beschränkte sich hauptsächlich auf die Mitarbeit in pragmatischen und themenspezifischen Koalitionen wie der „De la Paix Gruppe“ oder der „Cairns Gruppe.“

Diese Konstellation der kooperativen Einbindung führte am Ende der Uruguay-Runde zum Abschluss eines Vertrages, der das GATT zur WTO umwandelte. Hier fanden sich die Forderungen der Entwicklungsländer vorheriger Jahrzehnte nicht wieder. Die Integration der Landwirtschaft verdeutlicht dies in aller Schärfe. Die Verständigung auf die Aufnahme des Landwirtschaftssektors in den Verhandlungsbereich des GATT war eine wesentliche Voraussetzung für die Zustimmung vieler Entwicklungsländer zur Uruguay-Runde. Im Mittelpunkt standen die Forderungen nach Marktzugang auf die Märkte des Nordens sowie nach Subventionsabbau, insbesondere im Bereich der Exportsubventionen. Aufgrund der fehlenden Bereitschaft der EU und der USA, diesen Forderungen nachzukommen, verliefen die Agrarverhandlungen äußerst konfliktiv. Erst das sogenannte Blair House Abkommen im Jahr 1992, das eine Einigung zwischen den USA und der EU in Agrarfragen herbeiführte, verhalf zum Durchbruch. Das WTO-Landwirtschaftsabkommen (Agreement on Agriculture, AoA) beruht folglich im Wesentlichen auf einem transatlantischen Interessensausgleich. Zwar wurden OECD-Länder durch das AoA gezwungen, ihre Importquoten und -kontigente abzuschaffen. Im Gegenzug führten die USA und EU jedoch sehr hohe Zölle auf Agrarimporte ein. Zudem sah das Abkommen weitreichende Ausnahmen für Subventionen – auch Exportsubventionen – vor. Das WTO-Landwirtschaftsabkommen trug damit nicht zu der erhofften Revision, sondern vielmehr zu einer Legitimation und einer rechtlichen Festschreibung der europäischen und US-amerikanischen Agrarpolitik bei. Auch Textilien als der zweite Bereich, der von besonderem Interesse für Entwicklungsländer war, wurde zwar in die WTO-Regulierungen aufgenommen – wiederum allerdings mit weitreichenden Ausnahmen in Form von langen Umsetzungsfristen.[6] Gleichzeitig waren die Entwicklungsländer gezwungen, ihren Teil des „großen Deals“ einzuhalten (Frein/Reichert 2005: 26). Mit dem TRIPS und dem GATS wurden zwei Abkommen in die WTO integriert, die hauptsächlich die Interessen transnationaler Konzerne bedienten und von denen Entwicklungsländer kaum profitieren konnten (Frein 2002, Deckwirth 2004). Schließlich wurde der Bereich Investitionen zumindest in Teilbereichen (TRIMS und „mode 3“ im GATS) Bestandteil der WTO.[7]

Die Rolle des GATT veränderte sich mit der Errichtung der WTO. Zentrale Funktion der WTO ist nunmehr, transnationalen Unternehmen a) durch Kommodifizierungsdruck auf sämtliche Bereiche der Ökonomie etwa durch das GATS und das TRIPS neue Anlagefelder zu eröffnen, b) bestehende Privilegien im Rahmen des Agrarabkommens zu sichern und c) mit dem Streitschlichtungsgremium ein wirksames Instrument zur Durchsetzung dieser Rechte gegenüber nationalstaatlichen Regulierungen bereitzustellen (Deckwirth/Schmalz 2005: 71f). Die neuen Abkommen der WTO verankern damit die strukturale Vormacht der in den Zentren angesiedelten transnationalen Unternehmen und verleihen deren Rechten einen „Quasi-Verfassungsrang“ (Barrow 2005: 44).[8] Eine solche mächtige und neuartige Institution konnte Zustimmung nur zu einer Zeit erfahren, in der auch in den Ländern, die noch bis in die Uruguay-Runde hinein eigenständige Forderungen aufgestellt hatten, neoliberale weltmarktorientierte Politiken hegemonial waren. Im Gegensatz zu vorherigen Handelsrunden gaben am Ende der Uruguay-Runde auch die Schwellenländer jegliche „power to block consensus“ zugunsten der „power to influence“ auf. Ihr Einfluss beschränkte sich allerdings auf Marginalien wie der Durchsetzung einiger Ausnahmeregelungen wie längerer Umsetzungsfristen.

Phase 4: Neue Allianzen und Blockaden vor und während der Doha-Runde (seit 1995)

Mit der Gründung der WTO war vielerorts die Hoffnung verbunden, dass Entwicklungsländer sich nun endgültig in ein multilaterales Handelsregime einfügen würden. So schreiben Hoekman und Kostecki (1995: 10) im Jahr der Gründung der WTO: „Entwicklungsländer hielten sich traditionell von vollständiger Partizipation in den GATT-basierten Liberalisierungsanstrengungen zurück. Mit der Gründung der WTO jedoch signalisierten die meisten Entwicklungsländer eine größere Bereitschaft, sich an die Spielregeln zu halten.“ Doch die Entwicklung der WTO verlief in eine andere Richtung. Dazu trugen mehrere Faktoren bei: 1) Der enorm vergrößerte Regelungsumfang sowie die wachsende Anzahl an Mitgliedsländern führte zu einer Verhandlungsmasse, die kaum zu handhaben war. Zahlreiche Entwicklungsländer, die zum Teil über keine ständige Vertretung in Genf verfügten, setzten sich allein schon aus diesem Grund gegen eine erneute Erweiterung des Verhandlungsumfangs ein. 2) Vor allem aber waren viele Verhandlungsführer aus Entwicklungsländern nach dem Abschluss der Uruguay-Runde und der Gründung der WTO enttäuscht vom Implementierungsprozess der Vereinbarungen. So zeigte sich beispielsweise, dass die EU und USA ihren Verpflichtungen im Bereich Marktöffnung und Subventionsabbau im Landwirtschaftssektor nicht nachkamen. Auch das GATS und TRIPS stellten sich bald als wenig vorteilhaft für Entwicklungsländer heraus. Konflikte um den Zugang zu patentierten Medikamenten erlangten internationale Aufmerksamkeit: So verklagten beispielsweise die USA Brasilien wegen Nichtanwendung der TRIPS-Patentbestimmungen u.a. im Fall von AIDS-Medikamenten (Frein 2002: 118). Diese Konflikte fanden u.a. im Jahr 1996 in der Gründung der Like-Minded-Group ihren Ausdruck: Unter Führung von Indien sowie verschiedener afrikanischer sowie ASEAN-Staaten setzte sich diese Koalition für Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern, etwa Ausnahmeregelungen für Medikamente vom TRIPS-Abkommen ein (Draper/Sally 2006: 11f; Narlikar 2006: 64). 3) Nicht zuletzt trug auch die entstehende globalisierungskritische Bewegung zu einer Politisierung der WTO bei. Die Massendemonstrationen in Seattle im Jahr 1999 und das anschließende Scheitern der Ministerkonferenz wurden zum Gründungsmythos einer neuen globalen Bewegung. Die WTO avancierte so zu einem zentralen Angriffspunkt für die sich formierende globalisierungskritische Bewegung (Gill 2001).

Im weiteren Verlauf der WTO-Geschichte spitzten sich verschiedene Konflikte dramatisch zu: Während die WTO-Ministerkonferenz in Seattle 1999 vorrangig an Interessenskonflikten zwischen der EU und den USA scheiterte, drohte in Doha 2001 der Abbruch der Verhandlungen durch den Widerstand vor allem Indiens im Bereich TRIPS und Investitionen (Narlikar 2006: 65). Dass die Doha-Konferenz dennoch eine neue Verhandlungsrunde einleitete, wird vielfach auf den politischen Druck infolge des 11. Septembers zurückgeführt. Die Beteiligung an einem erneuten Scheitern einer Welthandelskonferenz hätte dazu beigetragen, sich den Ruf eines Schurkenstaates zuzuziehen (Jawara/Kwa 2004: 117f). Zudem wurden Entwicklungsländern zumindest rhetorische Zugeständnisse gemacht – etwa durch eine Präambel, die die Berücksichtigung von Entwicklungsinteressen hervorhebt, sowie durch die Bezeichnung „Entwicklungsrunde“ und durch die vage Ankündigung, Exportsubventionen im Agrarsektor „auslaufen“ zu lassen. Die fehlende entwicklungspolitische Substanz der Doha-Vereinbarungen machte sich allerdings bald bemerkbar. Am Vorabend der folgenden WTO-Ministerkonferenz in Cancún im Jahr 2003 trat zum ersten Mal die wohl prominenteste Allianz des Südens auf: die G-20.

Unmittelbarer Anlass der Gründung der G-20 am 20. August 2003 war die bevorstehende 5. WTO-Ministerkonferenz.[9] Die Konferenz drohte – neben dem Konflikt um die „Neuen Themen“ (bzw. „Singapur-Themen“: Investitionen, Öffentliches Beschaffungswesen, Wettbewerb und administrative Handelserleichterungen) – vor allem an Agrarfragen zu scheitern. Sowohl die USA als auch die EU bezichtigten sich gegenseitig, durch ihre protektionistische Agrarpolitik die WTO-Verhandlungen zu blockieren. Erst unmittelbar vor Konferenzbeginn einigten sich die USA und die EU auf ein gemeinsames Papier, das den weitgehenden Erhalt ihrer jeweiligen Landwirtschaftspolitik vorsah. Zwei Momente veranlassten daraufhin den brasilianischen Außenminister Celso Amorim zur Gründung der oppositionellen Allianz der G-20:[10] Zum einen zeigte sich die Cairns Gruppe aufgrund interner Differenzen nicht in der Lage einen Alternativvorschlag zum EU-USA-Papier auszuarbeiten. Zum anderen – und dies ist der bedeutendere Grund – erfuhr die brasilianische Außenpolitik mit Lula eine Neuausrichtung in Richtung verstärkter Süd-Süd-Kooperation und Opposition gegenüber den USA und der EU (vgl. Delgado/Soares 2005: 40f). Widerstand im Bereich der WTO-Agrarverhandlungen erschienen in dieser Situation als erste Bewährungsprobe für den neuen Außenminister. Gemeinsam mit Indien, China und Südafrika in führender Position legte die neu gegründete G-20 einen eigenen Entwurf für die Landwirtschaftsverhandlungen vor. Hauptforderung war die Abschaffung der Exportförderung der EU und der USA. Die G-20 trug neben weiteren Koalitionen, die sich v.a. gegen die Aufnahme der „Singapur Themen“ bildeten, maßgeblich zum Abbruch der Konferenz in Cancún bei.[11] Daraufhin wurde die G-20 folgerichtig vielfach als Demonstration der „neue[n] Macht der Peripherie“ (Brand 2003) gedeutet.

Das stürmische Auftreten der G-20 in Cancún lähmte die WTO-Verhandlungen fast ein Jahr lang. Erst im Sommer 2004 ergab sich ein neuer Durchbruch durch das sogenannte Juli-Rahmenabkommen auf halbem Wege zwischen den Ministerkonferenzen in Cancún und Hongkong. Die Wiederaufnahme der Verhandlungen ist nicht ohne das Erscheinen einer neuen Koalition zu verstehen, die in ihrer Neuartigkeit an die G-20 heranreicht. Die Gruppe der Five Interested Parties, kurz FIPs, gründete sich im Vorfeld des „Juli-Pakets“ und integrierte – neben der EU und den USA sowie Australien als führendem Mitglied der Cairns Gruppe – auch Brasilien und Indien als führende Schwellenländer in das neue Schalt- und Machtzentrum der WTO. Die noch in Cancún scheinbar recht einheitliche Front der Entwicklungsländer wurde mit der Entstehung der FIPs aufgebrochen und die zentralen Kräfte konsensual eingebunden. Dies verdeutlicht das Ergebnis: Das Juli-Rahmenabkommen enthielt zwar die wichtigsten Anliegen Brasiliens (Exportsubventionen) und Indiens (Erhalt bestimmter Zolllinien) (Delgado/Soares 2005: 42). Die Anliegen kleinerer Entwicklungsländer beispielsweise in Fragen der Schutzinstrumente im Bereich der Landwirtschaft blieben dagegen weitgehend unberücksichtigt. Nach Ansicht der Delegationen kleinerer Entwicklungsländer hatten sich mit diesem Abkommen Brasilien und Indien als Interessensvertreter einer breiten Entwicklungsländerkoalition diskreditiert (Bello/Kwa 2004). Auf der 6. WTO-Ministerkonferenz in Hongkong im Dezember 2005 wie im Jahr 2006 manövrieren Brasilien und Indien zwischen engen Absprachen mit den zahlreichen Entwicklungsländerkoalitionen und der Nachfolgekoalition der FIPs, die nach der Aufnahme Japans in den „inner circle“ der WTO nun G-6 heißt. Welche Kräfteverhältnisse und welche Akteurskonstellation zeichnen sich gegenwärtig ab?

a) Brasilien und Indien: konträre Interessen und doch vereint

Die Herausbildung der FIPs bzw. der G-6 macht deutlich: Brasilien und Indien sind – wie bereits in den 1980er Jahren im GATT – die führenden Kräfte der Schwellenländer. Dabei könnten die Positionen dieser beiden Länder in vielen Punkten kaum unterschiedlicher sein. Während sich Brasiliens Außenhandelspolitik in starkem Maße auf die Exportinteressen des Agrobusiness' stützt und in deren Interesse auf offene Märkte im Norden drängt, vertritt Indien aufgrund der kleinbäuerlichen Struktur des Landes eine defensive Position in Agrarfragen. Hauptanliegen der indischen Regierung in den Landwirtschaftsverhandlungen ist die Durchsetzung von Schutzmechanismen für die 600 Millionen Inder und Inderinnen – ca. 60 Prozent der indischen Bevölkerung –, die von der Landwirtschaft leben (Kuruvilla 2006). Diese defensive Position brachte Indien den Ruf als Blockierer auf internationaler Ebene ein (Draper/Sally 2005: 33, vgl. auch Narlikar 2006). Die G-20 ist eine pressure group in Agrarfragen geblieben und konnte sich nicht in anderen Themenbereichen profilieren. Ein wichtiger Grund dafür mögen die teils konträren Positionen Brasiliens und Indies in den Dienstleistungsverhandlungen sein. So legt Kuruvilla (2006) detailliert dar, wie Handelsminister Kamal Nath in enger Zusammenarbeit mit indischen Software-Konzernen eine offensive Agenda in den GATS-Verhandlungen verfolgt: „Während der Uruguay Round waren es American Express und Citibank, die die Dienstleistungsverhandlungen bestimmten. Heute sind es indische IT-Unternehmen wie Infosys, Tat Consultancy Services und Wipro, die das GATS vorrangig voranbringen.” Brasilien dagegen hält sich vor allem aus strategischen Gründen in den GATS-Verhandlungen zurück – die defensive Position dient als Verhandlungsmasse für die Landwirtschaftsverhandlungen.

Das Duopol der Schwellenländer hat dennoch Gemeinsamkeiten: So steht auch weiterhin die Frage der EU- und US-Landwirtschaftspolitik weit oben auf der gemeinsamen Agenda. Der Abbau von Subventionen, die Dumping auf dem Weltmarkt fördern, sowie von Spitzenzöllen sind gemeinsame Positionen. Vor allem aber teilen Indien und Brasilien das Interesse an Süd-Süd-Kooperationen und der Blockade einer reinen EU-USA-Agenda. Daraus ergibt sich eine interessante Konstellation: Aufgrund vieler inhaltlicher Differenzen ist die Zusammenarbeit zwischen Indien und Brasilien eher strategischer denn inhaltlicher Art, und dies führt dazu, dass weder in den GATS- noch in den Agrarverhandlungen zügig substantieller Fortschritt im Rahmen der G-6 erreicht werden kann. Die Funktion der Zusammenarbeit der beiden Länder ist es, aus konträren komplementäre Positionen werden zu lassen. Brasiliens offensive Agrarinteressen ergänzen sich mit Indiens offensiven GATS-Interessen und führen damit zu einer Blockade der Verhandlungen, die strategisch genutzt werden kann, um Einfluss zu gewinnen.

b) China und Südafrika in den Nebenrollen

China und Südafrika werden häufig in einem Atemzug mit Brasilien und Indien genannt, wenn es um die wichtigsten Schwellenländer in der WTO geht. Tatsächlich sind die beiden Länder führende Mitglieder der G-20, dennoch treten sie wesentlich zurückhaltender auf. Dies gilt zunächst für China nach seinem WTO-Beitritt im Jahr 2001: Was auf den Weltmarkt wie ein Donnerschlag wirkte, hatte in der Akteurskonstellation der WTO erstaunlicherweise nur wenig Auswirkungen.[12] Zwar koaliert die chinesische Regierung eifrig mit Brasilien, Südafrika und – angesichts anhaltender (geopolitischer) Konflikte etwas weniger engagiert – auch mit Indien. Dennoch ist China als Akteur kaum sichtbar, eigene Positionierungen oder eine eigenständige Agenda sind in der WTO nicht auszumachen: So schreiben Draper und Sally (2005: 25): „China ist seinen Geschäften in der Doha-Runde ruhig und ohne Behinderungen anderer nachgegangen. Anders als Indien und Brasilien, und in der Tat anders als die USA und die EU, hat es polarisierende Rhetorik und Konfrontationen vermieden. […] China versucht mit allen wichtigen Verhandlungspartnern gut auszukommen und Brücken zu bauen, um Spaltungen zwischen OECD-Staaten und Entwicklungsländern zu verhindern.” Draper/Sally (ebd.) begründen dies mit Chinas „Post-Beitritts-Lernphase“, die das Land durch seine massiven Umwälzungen im Implementierungsprozess noch immer aufhalte. Der Elefant im Hintergrund – so lässt sich Chinas Rolle in der WTO zusammenfassen.

Auch Südafrika agiert in den WTO-Verhandlungen kaum an vorderster Front:[13] Obwohl Südafrika ein Gründungsmitglied des GATT ist, trat das Land erst seit der ANC-Regierung ab 1994 als „neuer Akteur auf der globalen Bühne“ auf (Draper/Sally 2005: 39, vgl. Grant 2006: 7f). Auch wenn Landwirtschaft nur einen geringen Teil des südafrikanischen BIP ausmacht, engagiert sich Südafrika vorrangig in diesem Sektor. Grant (2006: 9f) führt dies auf nationale Kräfteverhältnisse und Einflussmöglichkeiten zurück: Während die Agrarlobby über guten Zugang zum südafrikanischen Handelsministerium verfüge, wurde der Einfluss des National Economic Development and Labour Council (NEDLAC) als sehr gering eingeschätzt. In seiner „Global Economic Strategy“ sieht das südafrikanische Handelsministerium verstärkte Süd-Süd-Allianzen vor. So erscheint die Mitgliedschaft Südafrikas in der Agrarkoalition G-20 folgerichtig als Basis für weitere Süd-Süd-Kooperation.[14] Über den India-Brazil-South Africa (IBSA) dialogue, der sich im September 2003 gründete, richtet Südafrika seine Handelspolitik eng nach dem Vorbild Indiens und Brasilien aus – und befindet sich damit näher am Kern der großen Schwellenländer als China (Grant 2006).

Zwar ist die G-20 auf Südafrika und China angewiesen, insgesamt aber handelt es sich bei den einflussreichen Schwellenländern in der WTO weniger um eine Koalition der BRICS-Staaten, sondern um eine Koalition der B-I-Länder mit Südafrika als kleinem Bruder und China als wohlgesonnenem Unterstützer.

c) Zusammenarbeit Indien/Brasilien und der G-20 mit anderen Entwicklungsländern

Noch in Cancún wurden die Entwicklungsländer in der WTO als neuer gemeinsamer Machtblock wahrgenommen. Durch die Aufnahme Brasiliens und Indiens in die FIPs und das Juli-Abkommen als unmittelbarem Ergebnis dieser Koalition wurde dieses Bild jäh zerrissen. Die Frage, ob Brasilien und Indien dennoch in der Lage sind, als Transmissionsriemen für die Interessen der übrigen Entwicklungsländer zu fungieren, wird die Zukunftsaussichten der G-20 als stärkster Süd-Süd-Koalition maßgeblich prägen (Delgado/Soares 2005: 42). Für eine solche Orientierung Brasiliens und Indiens gibt es durchaus einige Hinweise: So gab es Annäherungen zwischen der G-20 und der G-33, einer Gruppe aus Ländern, die vorrangig Schutzinteressen in den Landwirtschaftsverhandlungen vertreten (vgl. Delgado/Soares 2005: 47). Auch Grant (2006: 12) hebt hervor, dass die G-20 durch regelmäßige Konsultationen mit Vertretern unterschiedlicher Delegationen wie der Gruppe der LDCs, der AKP-Staaten oder der African Group eine aktive Rolle bei der Koordinierung von Entwicklungsländern spielt. In Hongkong und auch während des ersten Allgemeinen Rats im Sommer 2006 in Genf organisierte die G-20 zudem symbolischen Zusammenhalt: So gründete sich in Hongkong die G-110, d.h. eine Koalition zwischen der G-20 und der G-90, und präsentierte sich dort wie auch im Juli 2006 auf gemeinsamen Pressekonferenzen. Es scheint also fraglich, ob sich Brasilien und Indien einen erneuten Alleingang, der dem Juli-Rahmenabkommen gleicht, werden leisten können. Daran wird sie nicht zuletzt ihr enges Netz an diplomatischen, aber auch wirtschaftlichen Beziehungen mit anderen Entwicklungsländern sowie deren Koalitionen in der WTO hindern.

Konturen einer neuen Weltordnung in der WTO?
Zwei Szenarien

Die Analyse der Akteurskonstellationen während der GATT/WTO-Verhandlungen zeigte, dass Schwellenländer bereits in den GATT-Verhandlungen als einflussreiche Akteure – sowohl durch konfliktorisches Einfordern ihrer Interessen als auch durch kooperative Einbindung – auftraten. Ausschlaggebend für die jeweiligen Verschiebungen waren sowohl veränderte transnationale Kräfteverhältnisse – etwa die Schwächung der Entwicklungsländer im Zuge der Schuldenkrise – sowie neue nationale Konstellationen, die sich etwa durch die Wahl der Regierung Lula ergaben. Im Jahr 2006 – nach dem Kompromissergebnis von Hongkong und dem Scheitern der Handelsgespräche in Genf im Juli 2006 – verdichtet sich dennoch eine gänzlich neue Konstellation: Die Schwellenländer, insbesondere Indien und Brasilien, haben die Macht der EU und USA in der WTO gebrochen und nutzen nun ihre Einfluss- und Blockademacht in den Verhandlungen. Derzeit stehen Brasilien und Indien sowohl mit der G-20 als auch mit der G-6 sowie mit ihren vielfältigen Beziehungen zu anderen Entwicklungsländern zwischen Pressure Group, kooperativer Einbindung und Blockadehaltung. Das neue Selbstbewusstsein der Peripherie steht allerdings in einem anderen Kontext als noch zur Zeit der „Neuen Weltwirtschaftsordnung“: a) Die Schwellenländer nutzen zum einen ihre Macht, um „auf gleicher Augenhöhe“ mit den stärksten OECD-Ländern zu verhandeln. Auf der anderen Seite nutzen sie neue Süd-Süd-Koalitionen, um Opposition gegenüber diesen Ländern aufzubauen. b) Nicht nur in Brasilien regiert mit Lula eine Linksregierung, auch Indien wird von einer Mitte-Links-Koalition regiert. In diesen Regierungen ringen jeweils binnenmarkt- und weltmarktorientierte Kräfte um Einfluss; c) Auf globaler Ebene zeichnet sich sowohl eine Verfestigung der neoliberalen Hegemonie ab als auch eine sichtbare Krise des Globalisierungsprozesses, wie von Studien der Weltbank und der UNCTAD belegt wird (vgl. Bello 2006). Pascal Lamy spricht bereits von einem „Geneva Consensus“, der dieser Entwicklung Rechnung zu tragen hat (Lamy 2006). In dieser widersprüchlichen Konstellation zeichnen sich Entwicklungstendenzen ab, aus denen sich idealtypisch zwei Szenarien ableiten lassen:

Szenario 1: Minilateralismus: Vollständige Integration der Schwellenländer – Abkopplung der schwächeren
Entwicklungsländer

Manch Kritiker der aktuellen Blockade der WTO wünscht sich erneut die vermittelnden Gruppen der Uruguay-Runde herbei. Die Vortäuschung einer „democratic, inclusive, participatory WTO” sei endgültig aufzugeben, da sie die Verhandlungen nur weiterhin unnötig verlängern und in die Irrelevanz treiben würde: „Nur eine Minderheit der WTO-Mitgliedschaft hat die Verhandlungsmacht und die Kapazitäten, die Verhandlungen voranzubringen. Dies sind die OECD-Länder und etwa zwanzig fortgeschrittene Entwicklungsländer. Daher müssen die wichtigsten Liberalisierungsvereinbarungen in der WTO von diesen 30-plus Ländern (die EU als ein Land gezählt) abgeschlossen werden" (Draper/Sally 2005: 15). Dies würde eine WTO der zwei Geschwindigkeiten bedeuten: Marktöffnung in den wichtigsten Ländern, vor allem Schwellenländer, während die ärmeren Entwicklungsländer Entwicklungshilfezahlungen (etwa in Form von „Aid for Trade“, um ihre Handelspolitik wettbewerbskonform auszurichten) und weitgehende Ausnahmen gleichsam als Brosamen bekommen. Für ein solches Szenario des Minilateralismus, d.h. der Einbindung der Schwellenländer unter Ausschluss der schwächeren Entwicklungsländer, sprechen die Exportinteressen des brasilianischen Agribusiness’, Indiens IT-Industrie sowie der zunehmende Einfluss nationaler weltmarktorientierter Bourgeoisien in den Schwellenländern (Harris 2005).

Szenario 2: Chancen für Ausbau der Süd-Süd-Beziehungen und die Entwicklung von Alternativen im Schatten der Blockade

Die neue Koalition der G-20 ist kein Block des Widerstandes. Vielmehr sind auch die G-20-Mitglieder eng mit den freihändlerischen Interessen verbunden (Delgado/Soares 2005: 5). Dennoch bietet die Koalition der Schwellen- und Entwicklungsländer durchaus die Chance, die Verhandlungen weiter zu blockieren und schafft damit Spielräume, um im Schatten der Blockade Alternativen zu entwickeln. Diese könnten verstärkte Süd-Süd-Kooperationen beinhalten. Der Vorschlag für ein alternatives Handelsabkommen ALBA (Alternativa Bolivariana para las Américas, bolivarische Alternative für die Amerikas) in Südamerika, der im Herbst 2005 vor allem auf Initiative des venezolanischen Präsidenten Hugo Chavéz entstand, liefert ein Beispiel für eine Regierungsinitiative in dieser Richtung (www.alternativabolivariana.org). Auch zivilgesellschaftlichen Kräften bietet die momentane Blockade in den WTO-Verhandlungen Gelegenheit, um Alternativen auszuarbeiten. Das Konzept der „Ernährungssouveränität“, das vor allem vom Kleinbauern-Netzwerk Via Campesina ausgearbeitet wurde, ist ein erster Anfang.

Fazit: Die Kräfteverhältnisse in der WTO haben sich verschoben und reflektieren damit den Aufstieg der Schwellenländer – nur so ist das „langsame Scheitern“ der WTO zu erklären. In der WTO zeichnen sich damit erste Konturen einer neuen Weltordnung ab. Es ist allerdings noch verfrüht, vorhersagen zu können, was die Auswirkungen dieser Verschiebungen sein werden. Nach dem erneuten Scheitern der Welthandelsgespräche im Juli 2006, in denen die Differenzen zwischen Schwellenländern, EU und USA deutlicher denn je hervortraten, scheint sich eine weitere Schwächung der WTO und eine Verzögerung der Doha-Runde auf mehrere Jahre anzudeuten.[15] Es wäre allerdings vorschnell, nun bereits das Ende der WTO zu verkünden. Generaldirektor Pascal Lamy drängte bereits wenige Tage nach dem Scheitern der Gespräche in Genf auf Wiederaufnahme der Verhandlungen. Zudem bedeuten stockende Verhandlungen nicht, dass auch die sonstige Arbeit der WTO ruht: Das Streitschlichtungsgremium der WTO ist weiterhin aktiv, vor allem aber werden im Rahmen der Beitrittsverhandlungen zukünftige WTO-Mitglieder wie aktuell Saudi-Arabien, Vietnam, der Iran und Russland einer rigiden Strukturanpassung unterzogen. Mit dem Abschluss der Uruguay-Runde wurden die Macht- und Herrschaftsverhältnisse des transnationalen High-Tech-Kapitalismus in der WTO eingeschrieben. Weder ein Scheitern der Doha-Runde noch wachsender Einfluss der Schwellen- und Entwicklungsländer in der WTO werden dazu führen, die WTO in eine neue und zudem gestärkte Interessensorganisation der Armen zu verwandeln. Damit die neue Macht der Schwellenländer tatsächliche Alternativen zur bestehenden Welthandelsordnung schaffen kann, müssen die einflussreichsten Länder auch außerhalb der WTO neue Koalitionen ausbauen.

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[1] Vgl. z.B. den Kommentar von Martin Wolf in der Financial Times vom 21. Juni 2006: „Es ist legitim zu fragen, was der Doha-Runde folgen sollte. Ich persönlich glaube, dass diese Runden keinen Sinn mehr machen. Es ist notwendig, nach Alternativen zu suchen. Aber das ist eine Frage für die Zukunft. Heute ist es unsere Aufgabe, die laufende Runde abzuschließen.”

[2] Dieses Prinzip wurde 1995 bei der Gründung der WTO etabliert. Es galt noch nicht für das GATT.

[3] Das APS beruhte allerdings auf Freiwilligkeit und konnte erst durch eine Ausnahmeklausel vom Prinzip der Meistbegünstigung des GATT überhaupt wirksam werden.

[4] Mitglieder der G-10 waren neben Brasilien und Indien Argentinien, Kuba, Ägypten, Nicaragua, Nigeria, Peru, Tansania und Jugoslawien.

[5] Unter der Prämisse einer „managed liberal vision“ schlugen die Verhandlungsführer der EG vor, den Bereich Dienstleistungen außerhalb des GATT zu verhandeln, um den spezifischen Anforderungen des Dienstleistungssektors Rechnung zu tragen.

[6] Die kritisierten Quotenregelungen, die den Marktzugang in OECD-Länder regeln, wurden bis zum Jahr 2005 aufrechterhalten.

[7] Verhandlungen über ein umfassenderes Investitionsabkommen wurden zunächst in die OECD verlagert – u.a. auf Wunsch der USA, die sich in diesem Forum versprach, weiter reichende Verpflichtungen auszuhandeln. Das dort verhandelte Abkommen, Multilateral Agreement on Investment (MAI) scheiterte dort allerdings aufgrund interner Differenzen sowie öffentlicher Proteste und gelangte als eins der vier „Singapur Themen“ wieder zurück in die WTO. Dort scheiterte das Thema allerdings erneut und wurde mit dem Juli-Rahmenabkommen 2004 von der Agenda der Doha-Runde gestrichen.

[8] Stephen Gill (2003:13) bezeichnet das Merkmal der Verrechtlichung mit dem Begriff „neuer Konstitutionalismus“, dessen „strukturelle Merkmale vor allem darin bestehen, durch trans- oder supranationale vertragliche, institutionelle und regulative Arrangements einen Handlungsrahmen zu schaffen, der einerseits relativ rigide wirtschafts-, geld- und finanzpolitische Kriterien definiert und diese andererseits zugleich der demokratischen Kontrolle und Einflussnahme tendenziell entzieht. Die Regierungen und politischen Entscheidungsträger werden hierdurch einer Disziplin unterworfen, die in erster Linie durch den globalen Markt und transnationale Wirtschaftsakteure bestimmt ist und demokratische Verfahren substanziell beschneidet“ (Bieling 2004: 136).

[9] Für einen umfassenden Überblick über die Doha-Runde bis Mitte 2004, vgl. Frein/Reichert 2005, für eine detaillierte Analyse der G-20, vgl. Delgado/Soares 2005.

[10] Die Mitgliedsstruktur der G-20 hat sich nach der Gründung mehrmals verschoben. So gerieten beispielsweise einige lateinamerikanische, insbesondere mittelamerikanische Staaten bereits kurz nach Gründung unter massiven Druck durch die USA und traten aus. Die derzeitigen Mitglieder sind Argentinien, Ägypten, Bolivien, Chile, China, Guatemala, Indien, Indonesien, Kuba, Mexiko, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Philippinen, Thailand, Uruguay, Venezuela und Simbabwe (www.g-20.mre.gov.br).

[11] Der eigentliche Auslöser des Scheiterns der Konferenz war die Feststellung des Dissenses in der Frage der „Singapur Themen“ bzw. „Neuen Themen“ und die anschließende Auflösung der Konferenz durch den mexikanischen Außenminister Derbez in seiner Funktion als Verhandlungsleiter der Ministerkonferenz.

[12] Dies spiegelt sich auch in der Literatur über China und die WTO wider. Zwar gibt es unzählige Analysen der Auswirkungen des WTO-Beitritts auf die chinesische Ökonomie. China als Akteur in der WTO wird selten behandelt. Draper und Sallys Analyse (2005: 22-32) der Rolle Chinas in der WTO sticht in dieser Hinsicht aus der übrigen Literatur über China positiv hervor.

[13] Für eine ausführliche Analyse der Rolle Südafrikas in den WTO-Verhandlungen, vgl. Draper 2005 und Grant 2006.

[14] Neben der G-20 ist Südafrika allerdings auch führendes Mitglied in der African Group und zeigt sich aufgeschlossen gegenüber den Entwicklungs- und Schutzinteressen dieser Ländergruppe (Grant 2006).

[15] Im Sommer 2007 läuft die „Fast Track Authority“ des US-amerikanischen Präsidenten für den Abschluss von Handelsabkommen aus. Diese sieht vor, dass der US-amerikanische Congress die Verhandlungsergebnisse nur als Paket beschließen kann, d.h. vor der Verabschiedung keine weiteren Änderungen vornehmen kann. Eine weitere „Fast Track Authority“ erscheint für den amtierenden Präsidenten unwahrscheinlich – ein Abschluss der Doha-Runde würde sich dann mindestens bis zum Jahr 2009 hinauszögern (vgl. Evenett 2006).

Dieser Artikel ist erschienen in Z. Nr. 67, September 2006